글로벌 금융위기를 계기로 금융기관에 대한 규제의 중요성이 크게 부각되고 많은 논의가 이루어지고 있다.

개별 금융기관에 대한 규제는 종래 미시건전성 감독만으로 충분하다고 여겨져 왔다. 하지만 최근 금융위기를 계기로 그 이상의 추가 규제가 필요하다는 인식이 확산되고 있다.

금융기관의 규모(size), 상호연관성(interconnectedness) 등을 고려한 거시건전성 감독이 부가되어야 한다는 것이다.

거시건전성 감독은 개별 금융기관의 건전성 유지를 목적으로 하는 미시건전성 감독과는 달리 시스템 안정을 목적으로 한다.

규제체계개선 논의의 주요 내용

현재까지 이루어지고 있는 규제체계에 대한 개선논의는 미시적 감독기능의 강화, 거시적 감독기능의 도입, 규모 및 겸업범위의 제한 등 크게 세 가지 범주로 정리할 수 있다.

첫 두 가지 방안은 글로벌 금융위기 직후부터 최근에 이르기까지 지속적으로 논의되어 온 사항이며, 셋째 방안은 금년 1월 미국 오바마대통령이 볼커규칙(Volcker Rule)을 제기하면서 새롭게 등장한 이슈이다.

첫째 방안의 핵심은 개별 금융기관에 대한 자본 및 레버리지 규제를 강화하는 것이다.

둘째 방안의 핵심은 대형금융기관 및 시장과 금융시스템에 대한 감독을 도입하는 것으로, 완충자본 및 동태적 충당금제도와 같이 보다 경기대응적인 규제수단 그리고 청산결제시스템의 개선 및 파생상품거래 등에 대한 시장감독기능 강화 등이 논의된다.

셋째 방안은 상업은행과 투자은행업무의 중간영역에서 위기의 주된 원인으로 작용했던 shadow banking을 적절히 규제하는 것이 핵심 내용이다.

오바마대통령은 CDS 등 위험상품 거래가 감시 없이 이루어지는 것은 바람직하지 않으며 금융기관은 본래의 업무(central mission)에 충실해야 한다고 지적하였다.

P. Volcker는 자본금 강화 및 레버리지 제한이 금융개혁의 핵심이지만 동시에 고객과의 이해상충을 막기 위해서는 차단벽(chinese wall)으로는 한계가 있으므로 자기거래(proprietary activities)를 금지하는 보완적인 조치가 필요하다고 지적한다.

지난 3월 3일 미국정부는 의회에 볼커룰을 입법화한 법안(이하 볼커법안)을 제출하였다. 은행지주회사법을 보완하는 이 법안은 금융기관의 규모와 업무영역을 제한하는 내용을 담고 있다.

구체적으로 보면, 부보예금수취기관 및 이를 지배하는 회사, 또는 은행지주회사에 대해 자기거래를 금지하여, 소기업을 대상으로 한 경우를 제외하고는 헤지펀드와 사모투자펀드에 대한 투자와 스폰서기능을 금지시키고 있다.

투자은행 등 비은행금융기관이 자기거래를 하거나 헤지펀드 및 사모투자펀드에 투자 혹은 스폰서를 하는 경우 자본규제 및 양적 제한(quantitative limit)을 둘 예정이다.

또한 거시건전성 규제의 일환으로 대형금융기관의 집중도를 제한하기 위해 금융기관 간 결합은 결합 후 총부채의 시장점유율이 10%를 넘지 않도록 규정하고 은행, 증권, 보험 등 모든 금융부문에 대해 적용되는 것임을 밝히고 있다.

규제체계 논의의 주요 특징

이상에서 살펴 본 규제체계 논의의 주요 특징은 다음과 같다.

첫째, 미·거시적 감독기능 강화를 주요 내용으로 하는 규제방식에서는 은행의 단기 트레이딩계정 등 자기거래에 대하여 추가적인 자본금규제가 논의되었다. 반면, 볼커법안에서는 투자은행의 경우에는 자본금규제를 도입하지만 상업은행의 자기거래는 아예 금지하고 있다. 이와 같이 상이한 입장이 나온 것은 투자은행의 경우 시장위험 혹은 시스템위험에 대한 우려뿐 아니라 고객과의 이해상충 가능성이 고려되기 때문이다.

둘째, 투자은행의 자기거래 및 헤지·사모투자펀드 투자에 대해서는 자본금 및 양적 규제를 도입함으로써 규제완화가 초래한 규제차과 규제사각지역 해소를 목적으로 한다.

셋째, 총부채한도(total liability cap)의 도입은 부채규모가 지나치게 증가할 경우 자본금규제만으로는 시스템 위험을 방지하는 데 한계가 있음을 전제로 한다. 이에 따라 레버리지의 크기뿐 아니라 위험의 총량도 관리된다는 것을 의미한다.

넷째, 볼커법안은 은행의 특수성을 다시 강조하고 있다. Corrigan(2000)1) 및 Olson(2006)2)에 따르면, 은행은 고객에게 등가금액을 보장하는 예금계정(transaction account payable on demand at par)을 발행하고 지급결제시스템을 통해 유동성을 제공하는 주요 원천이며 통화정책의 주요 전달경로라는 점에서 다른 금융기관에 비하여 특별하다.

이러한 이유로 은행만이 전체 금융안전망(full-scale safety net)의 적용대상이 된다. 볼커에 의하면, 은행은 지급결제 시스템을 관리하고 보호함으로써 금융시스템의 안정(well-functioning)을 유지하는 필수적인 역할을 행한다. 볼커법안은 이러한 의견과 동일 선상에 있다.

주요 시사점 및 과제

시사점 및 과제는 다음과 같다. 첫째, 미국의 금융위기가 shadow banking 영역에서 비롯되었다는 점은 규제의 불균형 내지 규제의 사각지대가 얼마나 위험한 것인지를 시사한다. shadow banking은 햇빛(sunlight, 규제)이 들지 않거나 덜 드는 영역에서 이루어지는 비은행 금융기관에 의한 금융중개행위를 지칭한다. shadow banking 금융기관으로는 투자은행, 헤지펀드, ABCP 중개기관(conduits), 특수목적회사(Special Investment Vehicles) 등이 포함된다.

2008년 6월 당시 뉴욕연방은행총재 티머시 가이트너는 뉴욕의 Economic Club에서 행한 연설에서 2007년초 기준 shadow banking의 총자산이 10.5조 달러로 은행 총자산 10조 달러를 넘어섰다고 지적하였다. 단기조달-장기대출 혹은 투자의 사업구조를 유동성위험을 야기하는 주된 원인이 되었다. shadow banking의 위험은 규제 미비에서 초래되므로, 규제미비가 발생하지 않도록 우리나라도 유념할 필요가 있다.

둘째, 볼커법안은 은행과 증권사 간 경계가 제도적으로 명확해야 함을 강조한 법안이다.

경계가 불명확할 경우 은행과 증권사 간 구분이 모호하게 되고 규제사각지역이 형성되며 이는 곧 위험이 잉태되는 요소가 될 소지가 된다.

우리나라에서는 그간 부수업무의 허용이 이루어져 왔는데, 이러한 허용이 자칫 금융기관 간 경계가의 불명확성을 초래할 여지는 없는지 검토할 필요가 있다.

셋째, 은행의 예금상품은 어떤 자본시장 상품과도 구분되지만 은행의 자본금은 자본시장에서 나온다. 이로 인하여 은행의 궁극적인 안정성은 자본시장에 달려 있다. 하지만 위기 시 자본시장을 통한 자본조달은 사실상 불가능하므로 위기 시 은행자본금 확충을 위한 안정된 제도의 도입이 필요하다.

이를 위해 자본금규제의 강화와 함께 공적인 방식의 자본금 확충방안을 검토할 필요가 있다. Rajan 등은 조건부 자본금제도(contingent capital contract)의 도입을 제안하고 있는데 공적 자본금 확충방안은 이러한 자본금확충이 공적기구를 통해 이루어지는 경우를 말한다. 다만 예금보험제도와 마찬가지로 도덕적 해이의 문제점은 적절히 고려되어야 한다.

넷째, 불커법안에서 TBTF(too big go fail)의 TB(too big)를 판단하는 기준은 총부채의 시장점유율 한도 초과여부이다.

법안은 총부채한도를 10%로 제안하고 있다. BIS비율은 자본 한 단위가 감내할 수 있는 위험의 크기를 중심으로 하는 미시건전성 기준인 반면 총부한도는 위험의 총량을 중심으로 하는 거시건전성 기준이다.

그런데 총부채한도는 금융안정에 기여할 것이지만, 10%한도를 모든 국가에 일률적으로 적용하는 것은 곤란할 수 있다.

예를 들어, 최근 미국 대형은행의 총부채 시장점유율은 최대 10%수준인데 우리나라의 경우 10%를 크게 초과한다.

하지만 BIS비율은 우리나라 대형은행이 미국 대형은행보다 높고 질적으로도 더 우수하다. 더구나 미국 대형은행의 파산이 글로벌 금융시장에 미치는 충격은 우리나라 대형은행 파산이 미치는 영향에 비해 매우 크다.

그럼에도 불구하고 10%기준을 적용할 경우 우리나라 은행은 더 작은 은행으로 분리되어야 하는 수긍하기 힘든 결과가 나타날 수 있으므로 한도설정은 각 국가가의 상황을 반영하도록 조정될 필요가 있다.

한 가지 더 지적하고자 하는 점은 1994년부터 미국에서 시행해 오고 있는 예금시장점유율 10% 한도가 초래했던 문제점을 총부채한도 규제 역시 야기할 수 있다는 점이다.

예금점유율 한도로 인하여 은행은 안정성이 예금보다 떨어진 부채를 통해 자금을 조달할 수밖에 없었고 이는 결국 금융안정성을 저해하는 결과를 낳았다.

마찬가지로, 금융시장에서 더 많은 자금이 은행부문으로 가기를 원하지만, 경우에 따라서는 총부채한도제약에 의해 불가피하게 은행부문에 비해 안정성이 낮은 자본시장으로 자금이 이동하는 인위적인 머니무브가 이루어질 수도 있다. 이 경우, 은행부문은 안정하지만 시스템 차원에서는 잠재적인 위험의 크기가 오히려 증가하는 결과를 낳을 수 있다.

따라서 볼커법안이 의도하는 것처럼 한도설정이 금융안정에 기여하기 위해서는 현행 BIS비율을 중심으로 한 미시적 자본금규제방안의 한계를 보완하는 차원에서 실체적 의미를 갖도록 할 필요가 있다.

마지막으로, 볼커법안은 TITF(too interconnected to fail)의 TI(too interconnected)를 해소하기 위해 은행의 자기거래를 금지하고 투자은행에 대해 자본금규제와 업무제한을 규정하고 있다.

이는 위험의 전염을 막기위해 은행과 자본시장의 중간영역에 존재하는 shadow banking을 해소하고 시스템차원에서 위험을 배태할 수 있는 가능성을 사전에 배제시키고자 하는데 목적이 있다.

새로운 버전의 Glass-Steagall 법안으로 이를 국내에 도입하기 위해서는 규제완화를 통해 부수업무의 교차허용을 추진해 온 그간의 정책에 대한 재검토가 불가피해질 것이다. 특히 이 과정에서 국내 shadow banking 문제점을 어떻게 정리할 것인지, 은행법과 자본시장법처럼 법률 간에 존재하는 규제 관점의 차이는 어떻게 해소하는 것이 바람직한지 등에 대한 논의가 필요할 것으로 보인다. 또한 Kroszner and Rajan(1994)3)이 제기한 겸업의 편익은 어떤 방식으로 허용하고 제도화할 것인가 하는 이슈도 논의될 필요가 있다.

그 동안 국내에서는 내부겸영과 지주회사, 지주회사에서도 사업지주회사와 순수지주회사 등 겸업방식의 차이와 그에 따른 편익과 비용에 대한 논의가 충분하게 이루어지지 않았으며, 편익과 비용의 차이가 규제체계에 정확히 반영되어 왔다고 보기도 힘든 면이 있다. 볼커법안을 통해 많은 기본적인 논의들이 다시 이루어지는 상황이 된 만큼 국내에서도 관련 논의가 활발하게 이루어질 필요가 있다.

                                                           한국금융연구원 김자봉 연구위원

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1) Are banks Special? a revisitation, FRB Minneapolis, 2000

2) Are banks Special?, Conference of the Institute of the Institute of the International bankers, 2006

3 )Kroszner and Rajan(1994), Is the Glass-Steagall Act Justified?, America Economic Review 84(4), 810-832

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